作者：周德军

20世纪80年代以来，地理信息产业在测绘工作的基础上迅速兴起和发展。地理信息产业的形成和发展，反映了新时期测绘业务的拓展和测绘内涵的延伸，也是在社会主义市场经济体制环境下测绘事业结构的重大调整。江泽民任总书记时曾亲自题词“加强测绘工作，发展地理信息产业”，曾培炎副总理最近指示，“积极发展地理信息产业，促进地理信息资源高效利用”。发展地理信息产业已被列为“十一五”期间国民经济和社会发展的重点任务之一。大力发展地理信息产业，不仅是推动测绘事业健康快速发展的重要内容，而且对于促进国民经济增长具有非常重要的意义。

　　1 地理信息产业的基本概念

　　在产业经济学的传统概念体系中，“产业”是指“具有某种相同属性的企业的集合”。根据这一概念，地理信息产业是指采用地理信息技术对地理信息资源进行生产、开发和提供服务的全部经营活动，以及涉及这些活动的企业集合体。其中：

　　地理信息是指地表自然和人文地理要素的空间位置及其属性等信息，自然和人文地理要素包括大地坐标控制、居民地、境界、交通、水系、地貌、地名、地籍、土地利用、森林分布、生态环境、独立地物、管线垣栅等，由于地理信息具有空间位置特征，所以又常被称为地理空间信息或空间信息。人类从事经济社会活动所涉及的信息很大一部分与地理位置相关，因此，地理信息已经成为国家信息化建设中非常重要的基础性信息资源。

　　地理信息技术是指进行地理信息获取、处理、存储、管理、显示表达、分发服务、开发利用等所涉及的技术的总和，是以传统测绘技术、计算机技术、网络技术、航天航空技术等为基础发展起来的，以卫星导航定位技术、遥感技术、地理信息系统技术为核心的现代化测绘技术体系。地理信息技术已经成为人类合理有效地利用资源、解决经济社会可持续发展问题、提高人民生活质量等的重要支撑技术。

　　地理信息产业是在现代测绘技术和信息技术的基础上发展起来的综合性高技术产业。地理信息产业的所有活动都是围绕地理信息资源的建设和开发利用而产生的，所以，概括地讲，地理信息产业就是生产和经营地理信息的产业。地理信息产业涉及地理信息相关的硬件设备制造、软件开发、数据与产品生产、系统集成、信息与技术的服务等各个方面，是信息产业的重要组成部分。

　　2 地理信息产业的形成

　　随着经济社会的发展、科学技术的进步、社会主义市场经济体制的建立和逐步完善，国民经济和社会信息化进程加快，对地理信息资源的需求不断增长，以测绘劳动力、测绘高新技术、地理信息增值服务、地理信息软硬件开发等组成的测绘市场不断壮大，逐步形成了地理信息产业。

　　1960年Roger F Tomlinson博士提出把纸质地图变成数字形式的地图，以便于计算机处理和分析。显然，这是信息技术在测绘成果的表示或表达方面的应用，是地图或者测绘成果表现形式的重大突破和革命性进步，正是这一思想导致了地理信息系统的诞生。1965年，W L Garrison正式提出地理信息系统的概念，同时，加拿大土地管理局为开展土地资源调查，着手开发了世界上第一个地理信息系统，自此，数字地图的思想火花燃起了地理信息系统蓬勃发展的燎原大火。地理信息系统的兴起，开辟了地理信息产业快速发展的前进道路。

　　综观近50年来我国测绘的发展，在不同的时期呈现出不同的业务特点。20世纪60年代进行模拟测图，使用的设备是光机型的测量仪器，所形成的产品是纸质地图；70年代出现了机助制图，人们可用计算机进行辅助制图；80年代开始致力于地图数字化，建立地图数据库，可提供地图数据；90年代以来，以卫星定位系统、地理信息系统、遥感和计算机通信技术等为代表的数字化测绘技术取代了传统的测绘技术，测绘的服务领域和作用空间已经扩展到经济社会的各个方面，渗透到人们的日常生活当中。与此同时，测绘的内涵发生了新的变化，一是需求多元化，从单一的地图需求向知识化、多样化的地理信息需求发展，从单纯的地图测绘向地理信息变化监测和预测发展，测绘机构也逐步从地图生产者向地理信息服务提供者转变；二是技术数字化，技术体系从传统模拟的测绘技术体系向以卫星导航定位、遥感和地理信息系统为代表的现代测绘技术体系发展，卫星导航定位系统彻底革新了测量定位手段，高分辨率卫星遥感成为测绘的重要数据来源，地理信息系统技术贯穿地理信息处理、管理和应用的全过程；三是服务社会化，由于测绘对象的扩展、需求结构的变化以及测绘技术的进步等影响，测绘业务也从地图生产向更加广泛的地理信息服务发展，企业逐步成为服务的主体，推动着地理信息资源开发利用的社会化。

　　经济社会发展对测绘需求的日益增强、市场经济体制的建立和完善，使测绘工作体制和机制逐步改变，市场机制在测绘工作中发挥主导作用，测绘服务的领域大大拓宽，服务内容迅速增加，服务方式也发生重大变革。地理信息产业就是在市场经济条件下测绘业务拓展、3S技术产业化以及地理信息资源开发利用社会化共同推进的产物。改革开放以来，各个领域基础设施建设的风起云涌，房地产市场的快速发展，测绘项目招投标制度的实施等，有力地促进了测量市场的形成和发展。经济社会的全面进步和人们生活水平的不断提高，对各种地图产品的需求迅速增长，地图编辑出版市场日益繁荣。随着经济的发展，道路交通的发达以及人们的逐渐富裕，人们出行的方式、享受生活的方式都发生了重大转变，对地理信息提出新的需求，车载导航、个人移动终端定位（如手机、照相机、掌上电脑等）的需求日益迫切，卫星导航定位市场迅速发展壮大。随着人们对地理信息资源需求的不断增长，作为地理信息获取的重要手段，航空航天遥感不断发展进步，特别是遥感数据市场、遥感数据处理技术市场等迅速扩张。由于科学管理与决策的需要、特别是国家信息化建设的需要，地理信息系统在政府和企业得到广泛应用，并成为地理信息产业形成和发展的导火索，也使地理信息系统市场成为地理信息产业中最大和最有影响力的市场。

　　目前，已经形成了以卫星导航定位、遥感、地理信息系统等技术为核心的技术体系，形成了测量市场、地图市场，导航定位市场、遥感市场、地理信息系统市场等组成的市场体系，形成了较大的生产规模和几百亿元的年产值，具有一定数量的相关企业以及从业人员，标志着以地理信息技术产业化和地理信息资源开发利用社会化为核心的地理信息产业已经形成。

　　3 地理信息产业的基本特征

　　3.1 地理信息产业是一个高速增长的产业

　　综观国际国内现状，地理信息产业发展表现出高速增长的强劲势头，年增长率远远高于国民经济的增长率，据有关机构统计，近年来，国外地理信息产业产值年平均增长率超过15%，我国地理信息产业年增长率超过25%，这一增长趋势将继续保持较长时间。以地理信息产业作为完整关键词对网络进行搜索，2003年在谷歌搜索中找到6000多条记录，到2007年5月，通过谷歌搜索到了155万条记录，通过新浪搜索到250万条记录，通过搜狐搜索到1028万条记录，即使考虑到信息的上传率和记录的重复率，其增长也是十分惊人的。

　　人类的生产和生活都在现实地理空间中进行，地理信息的使用无处不在，随着国民经济和社会信息化进程的不断加快，21世纪，巨大的市场潜力将继续推动地理信息产业高速发展，地理信息技术应用和地理信息服务必将渗透到各行各业以及人们的日常生活中，形成极大的市场需求。同时，地理信息技术与其他技术相互集成，也将进一步拓展地理信息应用领域，使地理信息产业在政府、企业、社会各个方面开辟更加广阔的发展空间。

　　3.2地理信息产业是一个产业关联度较大的产业

　　地理信息产业是信息产业的重要组成部分，对国民经济增长有着广泛的影响，具有较强的关联效应，产业链较长，根据初步统计，产业关联度大于1:10。地理信息产业的发展在上游直接带动了计算机、网络、移动通信产品、测绘仪器等设备的生产和制造，以及各种系统软件和工具软件产业的发展，产业中游直接带动了遥感产业、卫星导航定位产业的发展，带动了地理信息数据的生产和技术服务，带动了地理信息系统应用市场的发展，下游直接带动了各个领域各行各业的信息化建设，有力地推动着国家信息化进程，促进了管理与决策的科学化。随着经济社会发展和技术全面进步，地理信息产业将同时给其他相关产业带来巨大需求和供给，渗透到国民经济和社会发展的众多领域和产业，如地理信息及其技术应用已经渗透到政府决策、规划计划、环境监测、资源管理、地籍管理、房地产管理、卫生防疫、社会经济统计、人口计生、军事战略、公安指挥、反恐、紧急事务处理、基础设施管理、电信电力资源管理、物流管理以及个人位置服务等方面，渗透到汽车、旅游、交通运输等产业，产生巨大的产业关联效应。

　　3.3地理信息产业是一个安全关联性产业

　　地理信息产业的核心是地理信息资源，地理信息资源的重要组成部分是基础地理信息，基础地理信息绝大部分涉及国家秘密，因此，地理信息产业区别于其它产业的一个重要特征是，所需要的地理信息资源，同时也是涉及国家安全的重要信息资源。一方面，地理信息产业越来越需要大比例尺、高精度、多时相、全要素的地理信息资源，另一方面，地理信息，尤其是高精度的基础地理信息日益成为未来信息化战争争夺的重要资源。现代高科技战争，无论是战前情报的获取、分析和决策，还是打击过程中的指挥控制、目标的精确定位、武器的精确制导、战后的毁损评估等，都与基础地理信息有着直接关系。信息化的现代战争对地理信息的需求使地理信息资源成为事关国家安全的重要秘密信息。因此，地理信息产业的发展直接关系到地理信息资源的安全，关系到国家的安全和利益，地理信息产业发展的规模和效益直接受制于地理信息保密制度。发展地理信息产业，必须以保障国家安全和利益为前提。

　　4 地理信息产业与测绘事业的关系

　　根据《测绘法》的定义，测绘是指对自然和人文地理要素的形状、大小、空间位置及其属性等进行测定、采集、表述以及对获取的数据、信息、成果进行处理和提供的活动，其中，自然和人文地理要素的形状、大小、空间位置及其属性等信息就是地理信息，概括地讲，测绘主要是获取、处理、管理和提供地理信息的活动。根据市场经济条件下测绘业务的性质，测绘可分为公益性测绘和营利性测绘两个部分。公益性测绘是不以营利为目的的测绘活动，属于社会公益事业范畴，由政府主导，公共财政投入，以满足全社会的公共需求为宗旨，生产公共产品，提供公共服务。公益性测绘以社会效益为目标，主要由公益性事业单位实施。营利性测绘是以营利为目的的测绘活动，属于产业的范畴，以企业为主体，由市场主导，面向社会提供特定服务，满足社会大众多样化的需求。营利性测绘以追求经济效益为目标，各种以市场机制运作的测绘生产经营活动都属于营利性测绘。因此，测绘事业包括公益性测绘事业和营利性测绘事业两个部分，其中，营利性测绘事业也可以称为测绘产业。

　　地理信息产业是社会主义市场经济发展的产物。根据前面的阐述，地理信息产业就是生产和经营地理信息的产业，是社会主义市场经济条件下测绘事业的拓展、提升和进步。地理信息产业与测绘事业密不可分，地理信息产业在本质上就是测绘产业，是测绘事业的重要组成部分。由于一直以来没有采用测绘产业的概念，而地理信息产业的概念已经得到了社会的广泛认可，所以，一般情况下均使用地理信息产业的概念。根据产业经济学的概念，产业的主体是企业，产业发展的基本制度是现代企业制度或公司制，但由于当前我国社会主义市场经济体制尚不完善，事业单位在很大程度上参与了以营利为目的的经营性活动，因此，产业的主体包括了企业和事业单位，这主要是我国市场经济发展的特定阶段所决定的。

　　5 当前地理信息产业发展中的主要问题

　　5.1地理信息产业政策不完善

　　地理信息产业的迅速兴起和不断壮大，对现行的体制和政策等提出新的挑战，但当前，尚缺乏指导地理信息产业发展全局的国家宏观调控政策以及相应的配套措施。尽管在地理信息市场引导和监管等方面，现有测绘法律法规和测绘发展政策能够发挥重要作用，但相对于新形势下地理信息产业发展要求仍然存在差距和不足。特别是在地理信息的公开和保密管理、提供和使用管理、知识产权保护、标准、质量与价格管理等方面缺乏行之有效的政策措施。市场准入制度不健全，产业集约化程度较低，规模效益不明显。

　　5.2地理信息技术储备不充分

　　卫星导航定位技术、遥感技术、地理信息系统技术是地理信息产业发展的核心技术。但目前，卫星导航定位和遥感的基础设施、技术装备和数据处理软件等主要依赖国外，大型地理信息系统软件方面也是国外产品占主流，海量多源地理信息数据处理、集成管理与网络化应用服务、地理信息数据分析、表达与可视化、信息共享与安全、知识产权保护等方面技术研发不够，缺乏自主的大型地理信息系统基础软件、数据库管理软件、遥感影像处理软件等，自主技术保障能力不足。

　　5.3地理信息共享机制不健全

　　随着地理信息应用与日俱增，地理信息资源的供给与需求的矛盾更加突出。尽管地理信息数据资源储备不断增长，但由于地理信息共享的观念落后、共享渠道不畅、共享机制不健全，地理信息标准不统一以及信息保密政策限制等原因，地理信息的可获得性和信息质量等与实际应用需求仍存在着较大差距，信息“孤岛”现象较为严重，地理信息资源开发利用不足与重复建设并存。

　　5.4地理信息产业市场不规范

　　在社会主义市场经济体制不断完善过程中，地理信息产业的主体成分较为复杂，在近万家测绘与地理信息相关单位中，有相当一部分是依靠公共财政支持的事业单位，这些单位拥有企业不具备的资源优势，同时参与地理信息产业市场竞争，在一定程度上造成了市场机制的失灵，形成了无序甚至恶性竞争的现象。另一方面，相当一部分企业尚未建立现代企业制度，缺乏管理经验和经营管理人才，市场竞争力不强。此外，由于政策法规不健全，导致市场价格混乱，产品良莠不齐，服务不规范，资源配置机制与市场化要求之间的矛盾比较突出。

　　6 地理信息产业发展的基本思路

　　推进地理信息产业发展的基本思路是：全面贯彻落实科学发展观，加强体制机制创新，完善地理信息产业发展的政策环境，加快地理信息产业的技术创新，加强地理信息资源的整合与共享，不断拓展地理信息服务与应用领域，建立以测量市场、地图出版市场、导航定位市场、遥感市场、地理信息系统市场等为主体的产业市场体系，推动国民经济和社会信息化进程，为国民经济增长作出贡献。

　　地理信息产业发展的总体目标是：建立结构优化、布局合理、市场有序的地理信息产业体系，在产业核心技术领域取得突破性进展，产业规模效益明显，形成一批具有国际竞争力的地理信息产业企业集团，地理信息产品与服务等满足经济社会发展的需求，地理信息资源得到高效利用，地理信息产业成为国民经济新的增长点，在促进科学发展、增加就业机会和提高人民群众生活质量等方面发挥重要的作用。

　　7 地理信息产业发展的重点任务

　　7.1着力推进地理信息技术创新

　　地理信息技术是产业重要的生产要素，加强地理信息产业的技术创新，是改进生产方式、提高产品质量、优化产业结构、增强服务能力和提高服务水平的重要基础。要结合不断增长的地理信息服务需求，重点发展地理信息快速获取技术、自动化处理技术、网络化分发服务技术以及地理信息应用技术等地理信息产业核心技术，形成具有自主知识产权的地理信息技术体系。

　　7.1.1地理信息快速获取技术创新

　　发展多种卫星导航定位数据获取技术和多分辨率卫星遥感数据获取关键技术，发展重力卫星系统、航空重力系统和基于多传感器的航空遥感数据获取系统等，为实现地理信息数据快速获取提供技术支撑。重点研究网络化多种卫星系统导航定位动态服务技术、单点快速高精度定位技术、卫星精密测高和卫星重力测量技术、高分辨率卫星遥感技术、数字航空摄影技术、激光雷达测图技术、微波雷达测图技术、海底地形信息获取技术等，研究移动测量技术、特殊地区导航定位技术（如：地下管线智能探测技术、水下高精度定位技术、室内定位技术）、无人飞行器航空摄影测量技术等。

　　7.1.2地理信息自动化处理技术创新

　　研究自动化、智能化和实时化的野外测量数据处理、航空航天遥感数据快速处理、地理信息数据加工等方面的关键技术，进一步完善数字化测绘生产工艺流程，为地理信息快速加工处理提供技术支持。重点研究多种卫星定位系统数据的联合自动处理技术、地球重力场确定和大地水准面精化技术、机载和星载合成孔径雷达干涉测量数据处理技术、车载和机载三维激光扫描数据处理技术、多源卫星遥感影像融合处理技术、高分辨率卫星遥感数据自动处理技术以及无级比例尺地理信息处理技术等，研究多时态遥感数据变化信息自动提取技术、基于多源信息的地形地物要素变化发现与测定技术、多尺度地理信息数据配准与更新技术等。

　　7.1.3地理信息管理技术创新

　　发展海量地理信息数据库建库、分布式地理信息数据库管理、地理信息数据库整合等关键技术。重点研究真三维时空数据库技术、海量地理信息数据库建库技术、多时态地理信息数据库构建技术、多源地理信息数据库整合技术、分布式地理信息数据库管理技术、基于网格环境的海量地理信息数据存储备份技术、网格地理信息系统技术等。

　　7.1.4地理信息服务技术创新

　　发展分布式地理信息数据库管理技术和网络化地理信息分发服务技术，完善地理信息互操作技术以及数据安全保密技术与方法，为实现地理信息网络化共享提供技术支撑。重点研究海量地理信息数据网络搜索与浏览技术、地理信息数据安全保密技术和版权保护技术、异构地理信息数据的传输与互操作技术、地理信息数据交换技术、地理信息一站式服务系统技术等。

　　7.1.5地理信息应用技术创新

　　发展面向国民经济建设和社会发展急需的地理信息应用技术，研究地理信息新产品设计开发的技术和方法，进一步丰富基础地理信息产品，推动地理信息产品的社会化、大众化应用。重点研究时空数据动态可视化技术、空间数据挖掘和知识发现技术、基于数据库的数字制图新技术、动态电子地图开发技术、基础地理信息公众版产品开发技术、虚拟现实应用系统技术、重要地理信息统计技术和方法等。

　　7.2加强地理信息资源开发利用

　　地理信息资源是数据量最大、覆盖面最宽、应用面最广的信息资源之一，是一种具有全局意义、长远影响和持续作用的信息资源。地理信息广泛应用于基础设施建设、自然资源管理、公共安全和卫生、交通运输、应急管理、产业规划与布局、生态环境监测与保护等人类经济社会活动的各个方面，为国民经济建设和社会发展进步做出重要贡献。加强地理信息开发应用，为社会大众提供更加丰富的地理信息产品，是提高全社会信息化水平的重要措施。地理信息服务的发展可以带动地理信息产业其它业务的快速发展，具有产业牵引作用，因此，地理信息服务在国民经济和社会信息化过程中占有极其重要的地位。要加强互联网地理信息服务、车载导航电子地图服务、手机等移动终端定位服务、室内定位服务等地理信息增值服务示范工程建设，通过示范工程推进地理信息开发应用社会化。

　　地理信息资源开发利用要突出以下三个方面：一是服务政府管理决策。当前，地理信息利用最多、应用范围最广的是政府部门，目前已有大部分的政府部门在使用地理信息系统，随着地理信息系统在管理和决策中作用的日益显现，地理信息应用将渗透到政府管理和决策的各个方面，并进一步向纵深发展；二是服务企业信息化建设。包括利用地理信息系统技术进行电信、电力、自来水等设施管理、房地产信息管理、营业网点布局与客户管理等，利用卫星导航定位技术进行物流配送管理、车辆监控管理等，地理信息资源和技术在企业信息化领域的应用，将比其在电子政务中的应用更具广阔前景。三是服务社会大众生活。当前，面向社会大众的服务规模比较小，但是成长速度最快，发展空间巨大，重点是发展面向公众的位置服务，满足普通大众对智能电子地图网站、车载导航服务、手机等移动终端位置服务的需求，促进地理信息应用社会化。

　　7.3推进地理信息标准化建设

　　标准化工作是高技术产业的制高点，是实现规模化产业的前提，发展产业，标准先行。地理信息标准化是地理信息产业发展的重要基础，是产业化的重要环节，也是提高产业规模效益和深化地理信息应用的保证。要充分发挥地理信息标准化组织的作用，统筹地理信息标准化工作，按照《国家地理信息标准化“十一五”规划》和《测绘标准化工作“十一五”规划》的目标和要求，健全标准化工作机制，完善地理信息产业标准体系。重点围绕地理信息资源建设与开发利用的需求，研究地理信息共享机制与安全机制，研制地理信息数据库建设与更新、地理信息网络化服务、地理信息安全、地理信息数据管理、质量控制与检测评价、地理信息新产品开发、地理信息应用以及新型仪器技术装备等方面的标准和规范。要充分发挥地理信息相关企业在地理信息产业标准研制中的作用。进一步加大地理信息标准的宣传贯彻力度。

　　8 促进地理信息产业发展的主要措施

　　8.1完善地理信息产业法规政策

　　多年来，我国测绘法律法规建设取得了长足的进展，形成了一系列法规和政策，这些法规和政策对于地理信息产业的发展具有同等适应性和指导性。但是，地理信息产业作为一个迅速崛起的新兴产业，面临着新的形势和新的要求，需要进一步完善测绘法律法规，使其更加适应地理信息产业发展的要求，如研究制定地理信息安全保护法、地理信息共享法、地理信息市场监督管理条例、地理信息数据网络登载传播管理办法等；需要进一步完善与科技进步相适应的技术创新、标准化、保密管理、知识产权保护等技术政策，完善测绘单位资质、测绘成果使用、质量监督、市场准入、工程监理、产品价格等市场政策，完善注册测绘师、继续教育等方面人才政策，构建适应地理信息产业发展的地理信息产业政策体系；需要加大国家和地方财政对地理信息产业的引导性投入，建立良好的投资引导机制，实施地理信息应用示范工程，推动技术创新，扶持企业发展。

　　8.2推进地理信息资源共享

　　地理信息共享是指地理信息在特定条件下和特定范围内的共同使用，包括信息拥有者、信息用户和信息运营者之间的规范化和稳定合理的关系，以及共同使用信息的机制。信息共享有三个基本要求：正确地向用户提供信息，用户无歧义、无错误地接收并正确使用信息，保障数据供需双方的权力不受侵害。地理信息资源共享是避免重复建设、实现资源高效利用的重要措施。地理信息资源共享也是地理信息产业发展的基本前提条件，没有地理信息资源共享就没有地理信息产业的发展。但由于我国是一个战略防御型发展中国家，为保障国家安全和利益，对部分地理信息设定了保密限制，不能完全社会化、市场化共享。要根据《测绘法》，以保障安全、高效利用为原则，加强地理信息共享法规建设，建立地理信息共享机制，规范地理信息共享行为。要大力推进地理信息保密与共享领域的技术创新，切实从技术上突破地理信息资源开发利用的瓶颈。加快地理信息共享服务网络体系建设。充分发挥各级地理信息协调组织在促进地理信息资源共享中的作用。

　　8.3加强地理信息产业的市场监管

　　为促进地理信息产业健康发展，必须建立与社会主义市场经济体制相适应的地理信息产业市场监管体系。根据《测绘法》，地理信息相关市场的监管是各级测绘行政主管部门的职责。但是，由于地理信息产业涉及的领域范围很宽，包括硬件制造、软件开发、数据生产、系统集成、信息服务等，地理信息产业的引导和市场监管涉及多个部门，不同的监管主体扮演着不同的角色，产业政策制定以发展改革部门为主，知识产权保护以知识产权部门为主，市场监管涉及工商、税务部门，测绘部门在地理信息产业发展过程中，履行政府职能的重点是从业单位资质管理、从业人员资格管理、市场准入管理、地理信息提供管理、地理信息安全管理等。由于地理信息产业的核心是地理信息，地理信息是测绘成果，测绘成果管理是测绘行政主管部门的基本职责，因此，测绘行政主管部门必须担当地理信息市场监管的主体责任，切实加强政策引导和市场监管，合理确定准入条件、严格规范市场行为，使企业在公正、公开、公平的竞争环境中发展。